我國再生資源行業(yè)稅收政策的現(xiàn)狀與改革建議

常紀(jì)文  許軍祥  于可利  馮玉霞  陳維興

再生資源回收與再生利用產(chǎn)業(yè)在我國得到一定的發(fā)展，已成為構(gòu)建綠色、低碳、循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系的重要抓手。以2020年為例，我國廢鋼鐵、廢有色金屬、廢塑料、廢輪胎、廢紙、廢棄電器電子產(chǎn)品、報(bào)廢機(jī)動(dòng)車、廢舊紡織品、廢玻璃、廢電池等主要類別再生資源的回收利用總量達(dá)到3.72億噸。因再生資源回收和加工環(huán)節(jié)的所得稅和增值稅問題長期未得到有效解決，制約了行業(yè)的規(guī)范化發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級，亟需以問題為導(dǎo)向開展稅制改革。

一、我國再生資源行業(yè)稅收政策的建設(shè)現(xiàn)狀

1995年以來，我國再生資源行業(yè)稅收政策幾經(jīng)變動(dòng)。針對廢舊物資回收經(jīng)營企業(yè)稅負(fù)過重問題，國家先后實(shí)施了增值稅先征后返、免增值稅、加工環(huán)節(jié)憑廢舊物資購買發(fā)票享受增值稅10%進(jìn)項(xiàng)抵扣等優(yōu)惠政策。因缺乏有效監(jiān)管手段，在實(shí)施過程中出現(xiàn)了大量虛開、倒賣發(fā)票的現(xiàn)象，導(dǎo)致2008年國家取消了回收和加工環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠政策。此后作為過渡，再生資源回收經(jīng)營增值稅實(shí)行有條件先征后退。2011年，國家取消了廢舊物資回收行業(yè)稅收優(yōu)惠政策，再生資源回收環(huán)節(jié)不享受增值稅優(yōu)惠，只在加工環(huán)節(jié)將廢舊電池、廢塑料等納入資源綜合利用產(chǎn)品及勞務(wù)優(yōu)惠政策范圍。對于符合條件的加工企業(yè)，可享受所繳增值稅即征即退50%的優(yōu)惠政策。而對于回收企業(yè)，卻不能享受任何稅收優(yōu)惠政策的扶持。2015年，財(cái)政部和國家稅務(wù)總局發(fā)布《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》，針對加工利用環(huán)節(jié)和資源綜合利用產(chǎn)品擴(kuò)大了增值稅優(yōu)惠范圍，按不同品種實(shí)行30%-70%不等的增值稅即征即退政策，并將稅收優(yōu)惠向回收環(huán)節(jié)進(jìn)行傳導(dǎo)。2016年，財(cái)政部和國家稅務(wù)總局發(fā)布了《關(guān)于全面推開營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)的通知》，全面推行再生資源行業(yè)的營改增。

二、我國再生資源行業(yè)稅收政策存在的主要問題

目前，再生資源行業(yè)稅收政策的制定和實(shí)施存在以下問題，迫切需要解決。

一是缺乏進(jìn)項(xiàng)發(fā)票，增值稅難以實(shí)現(xiàn)抵扣，大幅提高了回收企業(yè)的成本。再生資源回收企業(yè)的原料來源主要為：其一，從眾多的消費(fèi)者、流動(dòng)商販和個(gè)體戶手中購買再生資源，該部分再生物資比例約占90%?；厥掌髽I(yè)因得不到增值稅發(fā)票，故無法抵扣進(jìn)項(xiàng)稅。其二，從產(chǎn)廢企業(yè)購買再生資源。因一些產(chǎn)廢企業(yè)不按規(guī)定對外開具增值稅專用發(fā)票，導(dǎo)致回收企業(yè)無法抵扣進(jìn)項(xiàng)稅費(fèi)。以報(bào)廢汽車回收拆解行業(yè)為例，目前約40%的個(gè)體經(jīng)營者無法提供進(jìn)項(xiàng)發(fā)票，約40%的國有企業(yè)無法開具抵稅發(fā)票，而其余約20%的企業(yè)在報(bào)廢車輛時(shí)可開具一般納稅人專票。以廢棄電器電子產(chǎn)品拆解為例，回收公司開具的增值稅發(fā)票稅率為13%、個(gè)人開具的增值稅發(fā)票稅率為3%。部分不能開具發(fā)票的供貨商會到稅務(wù)局代開發(fā)票，但此類發(fā)票為普通發(fā)票，不能進(jìn)行抵扣，拆解企業(yè)需繳納較高的進(jìn)項(xiàng)稅費(fèi)。營改增后，小規(guī)模納稅人年收入調(diào)整為不超過500萬。由于社會來源的廢電器比例高達(dá)90%，回收公司開具的增值稅發(fā)票稅費(fèi)經(jīng)傳導(dǎo)后，實(shí)際上仍由拆解企業(yè)負(fù)擔(dān)。江蘇、江西、浙江等省份的部分地市為了解決這一問題，允許回收企業(yè)在本省域開具收購發(fā)票或憑證，用作進(jìn)項(xiàng)稅額的抵扣。因擔(dān)心企業(yè)虛開發(fā)票，這一做法并未在全國推廣。回收企業(yè)向下游加工企業(yè)銷售再生資源時(shí)，只能按銷售總額繳納13%的增值稅，加上地方附加稅，總稅負(fù)遠(yuǎn)高于一般行業(yè)的企業(yè)水平。

二是加工環(huán)節(jié)稅收優(yōu)惠政策適用范圍狹窄，條件苛刻，難以滿足行業(yè)的實(shí)際發(fā)展需求。如《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》規(guī)定，當(dāng)企業(yè)的綜合利用產(chǎn)品為“經(jīng)冶煉、提純產(chǎn)生的金屬及合金（不包括鐵及其合金）”時(shí)，只有原料70%以上來自所列資源且取得相應(yīng)資質(zhì)后，才可享受30%的退稅；當(dāng)企業(yè)產(chǎn)生的綜合利用產(chǎn)品為“煉鋼爐料”時(shí)，只有產(chǎn)品原料的95%以上來自所列資源、煉鋼爐料符合《廢鋼鐵》（GB4223-2004）所提技術(shù)要求、生產(chǎn)經(jīng)營滿足《廢鋼鐵加工行業(yè)準(zhǔn)入條件》所列條件等時(shí)，才可享受30%的退稅；符合條件的廢塑料、廢舊聚氯乙烯制品、廢鋁塑（紙鋁、紙塑）復(fù)合紙包裝材料綜合利用企業(yè)，退稅比例為50%。但從實(shí)踐來看，目錄設(shè)置的條件苛刻，標(biāo)準(zhǔn)高，只有少數(shù)再生資源加工企業(yè)符合要求。以廢塑料加工為例，目錄強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)品原料100%來自所列資源”，但因加工利用列入產(chǎn)品目錄的廢塑料一般需添加助劑，故難以享受所得稅優(yōu)惠，全國能享受退稅政策的廢塑料加工企業(yè)不足三分之一。以廢舊輪胎為例，目錄對輪胎翻新、再生膠和膠粉規(guī)定了稅收優(yōu)惠條件和比例，但未對廢舊輪胎熱解規(guī)定優(yōu)惠措施，且要求再生膠中膠粉占比達(dá)到95%，要求極為嚴(yán)格。另外，企業(yè)如遭受一萬元及以上的環(huán)保行政罰款，就會喪失為期三年的退稅權(quán)。

三是再生資源加工環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠難以傳導(dǎo)至回收環(huán)節(jié)的正規(guī)企業(yè)。盡管再生資源行業(yè)稅收優(yōu)惠針對的是再生資源加工利用環(huán)節(jié)，但政策設(shè)計(jì)的初衷是鼓勵(lì)企業(yè)綜合發(fā)展，將加工環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠傳導(dǎo)至回收環(huán)節(jié)的正規(guī)企業(yè)。在實(shí)踐中，由于再生資源回收處理產(chǎn)業(yè)鏈較長，回收、貯存、分揀、拆解、深加工等環(huán)節(jié)分工細(xì)致，單個(gè)企業(yè)難以完成所有環(huán)節(jié)的工作。目前回收環(huán)節(jié)的門檻較低，流動(dòng)商販和非正規(guī)企業(yè)大量進(jìn)入。根據(jù)中央生態(tài)環(huán)保督察組2021年的通報(bào)，有的地方存在非法回收拆解廢汽車現(xiàn)象達(dá)三十多年之久。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，超過85%的廢電器拆解處理企業(yè)附近存在非法拆解點(diǎn)，平均每個(gè)企業(yè)周邊超過10個(gè)，其中大部分是無任何手續(xù)的回收和拆解網(wǎng)點(diǎn)。由于不納稅，非正規(guī)經(jīng)營者抬高價(jià)格從產(chǎn)廢者手中收購再生資源，形成了非正規(guī)回收者“無票價(jià)”與正規(guī)回收企業(yè)“帶票價(jià)”兩種價(jià)格體系，擠壓了正規(guī)回收企業(yè)的生存空間。由于稅負(fù)及規(guī)范運(yùn)營的成本較高，正規(guī)企業(yè)回收再生資源時(shí)不敢出高價(jià)，因而喪失價(jià)格競爭優(yōu)勢，有的不得不停產(chǎn)甚至轉(zhuǎn)行。

四是現(xiàn)行稅收政策導(dǎo)致再生資源價(jià)格倒掛，損害其相對于原生資源的價(jià)格競爭力。再生資源經(jīng)回收和處理后成為可再生的原材料。與原生資源相比，再生資源的品質(zhì)接近甚至部分品類優(yōu)于原生資源，但也存在供應(yīng)不穩(wěn)定等問題。目前，廢鋼鐵、廢紙、廢塑料等再生資源行業(yè)的稅負(fù)高，大幅提升了回收利用成本，降低了其相對于原生資源的價(jià)格優(yōu)勢，企業(yè)往往不愿意選擇使用再生原料，不利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。以塑料為例，如2020年8月PET原生塑料的價(jià)格是每噸6000元左右，而再生塑料顆粒每噸達(dá)到1萬多元。這一價(jià)格倒掛現(xiàn)象的形成，稅負(fù)的作用不可小視。與此同時(shí)，企業(yè)的稅收、環(huán)保成本、管理成本、人力成本等持續(xù)增加，導(dǎo)致再生塑料的總體生產(chǎn)成本居高不下。以汽車拆解為例，正規(guī)的報(bào)廢汽車回收拆解企業(yè)需遵守場地硬化、環(huán)境影響評價(jià)、納稅等法律要求，故綜合成本高，而小作坊式的拆解企業(yè)因逃避這些責(zé)任，故綜合成本低，導(dǎo)致劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象，既擾亂市場秩序，也污染生態(tài)環(huán)境。以金屬加工為例，加工企業(yè)若采用廢雜鋁則無增值稅進(jìn)項(xiàng)抵扣，而采用電解鋁則有進(jìn)項(xiàng)抵扣，因此企業(yè)往往選擇使用電解鋁，導(dǎo)致廢雜鋁使用率下降，不利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

五是各地稅收政策差異較大，市場競爭環(huán)境不公平。目前，我國尚未統(tǒng)一出臺與再生資源行業(yè)發(fā)展需要相適應(yīng)的稅收政策，各地制定和實(shí)施的政策不一，出現(xiàn)了一些亂象。如為了發(fā)展廢舊物資回收利用產(chǎn)業(yè)，山東、安徽、河南等省份制定了財(cái)政扶持政策，對增值稅地方留存的部分實(shí)施比例不等的返還，形成了行業(yè)稅收的洼地。這些政策雖然減輕了部分再生資源企業(yè)的負(fù)擔(dān)，但拉大了地方稅收政策的差距。再如，一些地方稅務(wù)部門在適用《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》時(shí)，對于何為加工環(huán)節(jié)卻有不同的理解?；诖?，廢舊物資回收企業(yè)的分布自2009年以來呈現(xiàn)明顯的地域差異，規(guī)?；髽I(yè)逐步向有財(cái)政稅收優(yōu)惠政策的地區(qū)聚集。各地稅收政策的不同，既破壞了再生資源回收利用行業(yè)內(nèi)的公平競爭環(huán)境，也易形成地方間與企業(yè)間的馬太效應(yīng)。如為了減稅，有的企業(yè)專門選擇到稅收洼地注冊公司，不開展實(shí)際業(yè)務(wù)，僅開展開票業(yè)務(wù)。異地開票不僅為企業(yè)帶來了經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，也給國家?guī)碇卮蠖愂論p失。

三、改革我國再生資源行業(yè)稅收政策的建議

再生資源的綜合利用既可節(jié)約原生資源和能源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，又減少溫室氣體的排放，因此稅收政策作為重要的宏觀調(diào)控手段，應(yīng)予以特別支持?；谠偕Y源行業(yè)的特殊性，建議國家盡快制定統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠政策，動(dòng)態(tài)調(diào)整稅收優(yōu)惠目錄，建立全供應(yīng)鏈信息化綜合服務(wù)平臺，完善配套的稅收優(yōu)惠實(shí)施制度和機(jī)制。

一是允許符合監(jiān)管要求的企業(yè)自行開具收購發(fā)票或免征增值稅。隨著再生資源行業(yè)的發(fā)展、信息技術(shù)的創(chuàng)新和監(jiān)管手段的完善，我國在報(bào)廢汽車拆解與綜合利用、廢電器拆解與綜合利用等領(lǐng)域涌現(xiàn)了一批技術(shù)水平、管理能力較好的再生資源回收、加工利用龍頭企業(yè)，部分領(lǐng)域的發(fā)展在世界上處于先進(jìn)水平。為此，建議在報(bào)廢汽車、廢電器等已具備良好監(jiān)管基礎(chǔ)條件的領(lǐng)域開展試點(diǎn)，允許回收企業(yè)自行開具收購發(fā)票，國家對其增值稅予以一定比例的優(yōu)惠甚至免征增值稅。未來，該政策可擴(kuò)展至具備一般納稅人資格的再生資源回收企業(yè)，同時(shí)禁止無票收貨?；厥照呦驖M足“三流合一”等監(jiān)管要求的企業(yè)銷售廢舊物資時(shí)，可享受稅收優(yōu)惠。這樣可降低行業(yè)整體稅負(fù)和成本，大幅提升正規(guī)企業(yè)的回收和加工利用率。

二是建立優(yōu)惠目錄動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，擴(kuò)大適用范圍并加大加工環(huán)節(jié)稅收優(yōu)惠力度。建議由國家發(fā)改委牽頭組織或者委托相關(guān)協(xié)會開展調(diào)研，全面摸清再生資源行業(yè)各品類再生原材料的加工、利用程度與再加工工藝水平。對《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》和《資源綜合利用增值稅優(yōu)惠目錄》實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，及時(shí)更新、修訂并擴(kuò)大優(yōu)惠企業(yè)范圍，細(xì)化、優(yōu)化目錄規(guī)定，將再生資源利用企業(yè)稅負(fù)控制在一個(gè)合理區(qū)間，降低再生原料加工與使用成本，保持其價(jià)格競爭優(yōu)勢。此外，提升加工環(huán)節(jié)增值稅的即征即退比例，如全部實(shí)行增值稅即征即退70%的優(yōu)惠政策；將企業(yè)喪失三年退稅權(quán)的環(huán)保行政處罰額度提升至5-10萬元。只有這樣，才能提升再生資源行業(yè)正規(guī)企業(yè)的競爭力和各類再生資源的回收利用率。

三是強(qiáng)化行業(yè)信息化與信用監(jiān)管工作，完善與稅收相關(guān)的配套制度。為了提升再生資源行業(yè)的集中度并便于監(jiān)管，建議分行業(yè)制定市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定經(jīng)營場地、設(shè)施設(shè)備、管理要求等條件。不符合市場準(zhǔn)入條件的，不得享受稅收優(yōu)惠。提升再生資源行業(yè)的信息化水平，在全行業(yè)內(nèi)推廣使用企業(yè)資源計(jì)劃系統(tǒng)（ERP），加強(qiáng)回收、貯存和加工環(huán)節(jié)的再生資源流向監(jiān)管，為稅收優(yōu)惠在前后環(huán)節(jié)的正規(guī)企業(yè)之間傳導(dǎo)創(chuàng)造條件。發(fā)揮社會組織和行業(yè)協(xié)會的自律和監(jiān)督作用，加大征稅監(jiān)管及對違法行為的處罰力度。建立違法企業(yè)黑名單制，對于偷稅漏稅等違法企業(yè)依法追繳所欠漏稅款，取消其稅收優(yōu)惠資格，并將違法記錄納入社會征信系統(tǒng)實(shí)行聯(lián)合懲戒，切實(shí)改變守法成本高、違法成本低的現(xiàn)象。

四是打造公共回收平臺，規(guī)范各環(huán)節(jié)的稅收核定與征繳工作。針對再生資源回收行業(yè)業(yè)務(wù)真實(shí)性難判定、企業(yè)所得難核定、發(fā)票易虛開、產(chǎn)廢企業(yè)難開票等實(shí)際問題，建議國家發(fā)改委委托相關(guān)協(xié)會牽頭建立再生資源供應(yīng)鏈公共服務(wù)平臺。該平臺利用銀行卡、微信、支付寶等第三方在線支付、區(qū)塊鏈、可視化物流、企業(yè)資源計(jì)劃系統(tǒng)等現(xiàn)代化信息技術(shù)，采集供應(yīng)鏈中上下游企業(yè)、供貨個(gè)人、司機(jī)、銀行、第三方支付平臺等主體的實(shí)時(shí)交易數(shù)據(jù)，并與企業(yè)資源計(jì)劃系統(tǒng)（ERP）、車輛運(yùn)行軌跡采集APP、第三方支付系統(tǒng)、稅務(wù)監(jiān)管信息平臺相連接，佐證業(yè)務(wù)的真實(shí)性，明晰加工企業(yè)實(shí)際的進(jìn)項(xiàng)稅，實(shí)現(xiàn)稅收核定與征繳工作的全環(huán)節(jié)信息化與規(guī)范化。只有利用平臺開展業(yè)務(wù)方可享受相應(yīng)的增值稅優(yōu)惠政策，并開具增值稅電子普通發(fā)票。平臺的建立應(yīng)采用符合國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的OFD格式，做到格式統(tǒng)一、安全可靠、操作便利。如此一來，既促進(jìn)行業(yè)的規(guī)范化發(fā)展，又總體降低行業(yè)的整體稅負(fù)。

五是加強(qiáng)國家統(tǒng)一部署和協(xié)調(diào)，消除稅收洼地，營造公平競爭的市場環(huán)境。建議財(cái)政部和國家稅務(wù)總局開展調(diào)研，全面摸清各地實(shí)施的再生資源行業(yè)稅收優(yōu)惠具體政策。在把握現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一出臺全國性的稅收優(yōu)惠政策，取消不一致的行業(yè)稅收政策，消除稅收洼地，禁止未從事實(shí)際業(yè)務(wù)的異地開票行為；培育公平、合理的行業(yè)市場競爭環(huán)境。針對稅收優(yōu)惠目錄內(nèi)各方理解不一的加工環(huán)節(jié)，建議在業(yè)內(nèi)充分研討的基礎(chǔ)上，發(fā)文明確“加工”的具體含義，消除《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》和《資源綜合利用增值稅優(yōu)惠目錄》的適用歧義。

作者單位：

常紀(jì)文——國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員

許軍祥——中國物資再生協(xié)會會長

于可利、馮玉霞、陳維興——中國物資再生協(xié)會